อุทาหรณ์ ... จากคดีปกครอง | 'ปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า' ออกใบอนุญาตไม่ได้ ไม่เป็นละเมิด?

... ‘ศาลปกครอง’ มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร (มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542)

ดังนั้น กรณีที่กฎหมายกำหนดระยะเวลาให้เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่ หรือ ใช้อำนาจออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง เจ้าหน้าที่จึงมีหน้าที่ปฏิบัติภายในเวลาที่กฎหมายกำหนดนั้น

หากการปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรและทำให้เกิดความเสียหาย อาจเป็นการกระทำ ‘ละเมิด’ ที่หน่วยงานทางปกครอง หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐ ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้เสียหาย แต่ความเสียหายดังกล่าวนี้จะต้องเป็นผลโดยตรงจากการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรด้วย

กรณีที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นพิจารณาออกใบอนุญาตให้ประกอบกิจการล่าช้าเกินสมควร ทำให้ผู้ประกอบการเสียหายจากการขาดรายได้ จะถือเป็นความเสียหายโดยตรงหรือไม่? หากปรากฏข้อเท็จจริงว่า แม้เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะพิจารณาในเวลาที่กฎหมายกำหนด แต่ลักษณะการประกอบกิจการก็ไม่สามารถออกใบอนุญาตให้ได้


‘นายปกครอง’ มีความรู้จาก ‘คดีปกครอง’ มาฝาก

… โดยข้อพิพาทในคดีนี้เกิดจากการประกอบกิจการเลี้ยงนกกระทา โดยไม่ได้รับอนุญาตและกลิ่นเหม็นจากมูลนกกระทา ทำให้เกิดความเดือดร้อนกับประชาชนใกล้เคียง



ในเบื้องต้น องค์การบริหารส่วนตำบลแก้ปัญหาโดยให้ผู้ประกอบการกับเพื่อนบ้านข้างเคียงทำบันทึกข้อตกลงร่วมกันว่าจะระงับเหตุดังกล่าว แต่ผู้ประกอบการไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ องค์การบริหารส่วนตำบลจึงออกคำสั่งให้เลิกประกอบกิจการและได้ดำเนินคดีอาญากรณีที่ไม่ขออนุญาตประกอบกิจการ ผู้ประกอบการจึงได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งให้เลิกประกอบกิจการต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข และขณะเดียวกัน ได้ยื่นคำร้องขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการเลี้ยงนกกระทาต่อนายกองค์การบริหารส่วนตำบลและได้หยุดประกอบกิจการ ต่อมา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขวินิจฉัยว่า คำสั่งให้เลิกประกอบกิจการฯ ไม่ชอบด้วยกฎหมายจึงให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว




ผู้ประกอบการจึงนำคดีมาฟ้องศาลปกครอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้องค์การบริหารส่วนตำบลชดใช้รายได้ที่สูญเสียจากการที่ไม่ได้เลี้ยงนกกระทา

ในส่วนคำขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการฯ ได้ยุติในชั้นพิจารณาของศาลปกครองชั้นต้น ซึ่งวินิจฉัยว่า นายกองค์การบริหารส่วนตำบลในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นได้พิจารณาออกคำสั่งเกี่ยวกับขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพล่าช้าเกินสมควร

จึงมีปัญหาว่า การปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าของผู้ถูกฟ้องคดี (องค์การบริหารส่วนตำบล) ก่อให้เกิดความเสียหาย อันเป็นการกระทำละเมิดที่ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี (ผู้ประกอบการ) หรือไม่?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ตามคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ว่า สภาพการเลี้ยงนกกระทาของผู้ฟ้องคดียังไม่ถูกสุขลักษณะ การเลี้ยงนกกระทาของผู้ฟ้องคดีสามารถก่อให้เกิดเหตุเดือดร้อนรำคาญเรื่องกลิ่นเหม็นได้ เนื่องจากมีการเลี้ยงนกกระทาจำนวนมาก แต่มีระบบการกำจัดมูลนกไม่เพียงพอ ไม่มีการทำความสะอาดกรงนกเป็นประจำทุกวัน ประกอบกับการเลี้ยงนกกระทาเป็นฟาร์มระบบเปิดและไม่ได้มาตรฐาน เวลามีลมพัดผ่านสถานประกอบกิจการไปยังทิศทางบ้านพักอาศัยของประชาชนในบริเวณใกล้เคียง จึงพัดพากลิ่นเหม็นของมูลนักรบกวนประชาชนได้



การที่ผู้ฟ้องคดีเพียงแต่มีคำขออนุญาต โดยไม่ได้แสดงให้เห็นว่า ตนได้ดำเนินการป้องกันไม่ให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพแก่เพื่อนบ้านข้างเคียง และไม่ได้ขจัดเหตุเดือดร้อนรำคาญแก่บุคคลผู้อยู่ใกล้เคียงกับสถานที่ประกอบกิจการ เห็นได้ชัดว่า ผู้ถูกฟ้องคดีไม่อาจออกใบอนุญาตให้เลี้ยงนกกระทาได้

ดังนั้น แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะพิจารณาคำร้องขอรับใบอนุญาตภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด ก็ย่อมไม่เข้าเงื่อนไขการรับใบอนุญาตอันเกี่ยวด้วยสุขลักษณะตามข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล เรื่องการควบคุมกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ พ.ศ. 2551 ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อาจประกอบกิจการได้

ความเสียหายของผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่ผลโดยตรงจากการพิจารณาคำร้องขอรับใบอนุญาตล่าช้า การกระทำของนายกองค์การบริหารส่วนตำบลในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่น จึงไม่เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดจึงไม่ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.1172/2560)

คดีนี้นอกจากจะเป็นข้อควรรู้สำหรับประชาชนทั่วไปที่ประสงค์จะประกอบกิจการที่อาจก่อให้เกิดเหตุเดือดร้อนรำคาญ เกิดอันตรายร้ายแรงต่อสุขภาพและส่งผลกระทบต่อการดำรงชีวิตความเป็นอยู่ในชีวิตประจำวันกับประชาชน จะต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 และผู้ประกอบกิจการจะต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขต่าง ๆ ที่กฎหมายกำหนด หากฝ่าฝืนไม่ดำเนินการ เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจจะไม่ออกใบอนุญาตให้ประกอบกิจการได้ นอกจากนี้ ยังเป็นการอธิบายหลักกฎหมายเรื่อง ‘ละเมิด’ ตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งผู้ทำละเมิดจะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนต่อเมื่อความเสียหายที่เกิดขึ้นต้องเป็นความเสียหายโดยตรงจากการกระทำที่เป็นละเมิดนั้น


………………..
คอลัมน์ : อุทาหรณ์ ... จากคดีปกครอง โดย นายปกครอง | หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 38 วันที่ 11-14 ก.พ. 2561 หน้า 06