อนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรม (ไม่) ได้ เพราะ(ไม่)มีหลักฐานใบอนุญาตเปลี่ยนใช้อาคาร

เป็นฉบับแรกที่สำนักงานศาลปกครอง โดย “นายปกครอง” ได้รับโอกาสให้ใช้พื้นที่ในสื่อสิ่งพิมพ์ “ฐานเศรษฐกิจ” เพื่อเผยแพร่ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับคดีของศาลปกครองในฐานะเป็น “องค์กรตุลาการ” ที่มีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาททางปกครอง

ซึ่งนอกจากจะเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนแล้ว คำพิพากษาของศาลปกครองยังได้วางบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีเพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะอีกด้วย
จึงขอขอบพระคุณมา ณ โอกาสนี้ และแต่นี้ไป “นายปกครอง” จะทำหน้าที่เผยแพร่คำพิพากษาของศาลปกครองเพื่อให้ผู้อ่านได้ศึกษา เรียนรู้ข้อพิพาทและแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองอย่างต่อเนื่องเป็นประจำทุกเดือน

ติดตามอ่าน “อุทาหรณ์จากคดีปกครอง” จาก “นายปกครอง” ด้วยนะครับ !

เริ่มจากเรื่องแรกกันเลยนะครับ ข้อพิพาทในคดีนี้

มูลเหตุเกิดจากเจ้าของอาคารพักอาศัยแห่งหนึ่งซึ่งตั้งอยู่ในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร ต้องการเปลี่ยนการใช้อาคารเพื่อประกอบธุรกิจโรงแรม จึงได้ยื่นคำขอรับใบอนุญาตต่อนายทะเบียนโรงแรมกรุงเทพมหานคร พร้อมทั้งแนบใบรับรองการตรวจสภาพอาคาร

นายทะเบียน ได้พิจารณาคำขอดังกล่าว และได้แจ้งให้เจ้าของอาคารนำหลักฐานใบอนุญาตเปลี่ยนการใช้อาคารมายื่นเพิ่มเติม เนื่องจากเห็นว่าการใช้อาคารเพื่อประกอบกิจการโรงแรมเป็นอาคารประเภทควบคุมการใช้ตามกฎหมายควบคุมอาคาร ซึ่งจะต้องได้รับใบอนุญาตให้เปลี่ยนการใช้อาคารจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นก่อนตามกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะนั้น

แต่เจ้าของอาคารไม่ได้ส่งเอกสารเพิ่มเติม นายทะเบียนจึงมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรม

หลังจากที่เจ้าของอาคารอุทธรณ์คำสั่งของนายทะเบียน ที่ไม่อนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรมและคณะกรรมการส่งเสริมและกำกับธุรกิจโรงแรมซึ่งเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ มีมติยกอุทธรณ์

จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง โดยโต้แย้งว่า นายทะเบียน พิจารณาคำขอโดยไม่นำกฎหมายซึ่งใช้บังคับในขณะที่ยื่นคำขอมาใช้บังคับ แต่ได้นำกฎหมายใหม่ที่ใช้บังคับขณะที่นายทะเบียน พิจารณาคำขอมาใช้บังคับ ถือเป็นการใช้บังคับกฎหมายย้อนหลัง จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งไม่อนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรมและให้นายทะเบียน พิจารณาคำขอจากใบรับรองการตรวจสภาพอาคาร

ประเด็นปัญหาสำคัญในคดีนี้ คือ นายทะเบียน จะต้องนำกฎหมายที่ใช้บังคับในช่วงเวลาที่เจ้าของอาคารยื่นคำขอ หรือนำกฎหมายขณะที่นายทะเบียน พิจารณาคำขอมาใช้บังคับ

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ในชั้นการพิจารณาคำขออันเป็นการพิจารณาทางปกครอง นายทะเบียน จะต้องพิจารณาคำขอให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับที่ใช้อยู่ในขณะนั้น เมื่อประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการในการพิจารณาการขอใบอนุญาตและการออกใบอนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรม ลงวันที่ 14 ตุลาคม 2552 ประกาศใช้ในช่วงเวลาที่ดำเนินการพิจารณาคำขอและเป็นช่วงเวลาก่อนที่การพิจารณาทางปกครองจะแล้วเสร็จ จึงถือว่าประกาศกระทรวงมหาดไทยฉบับดังกล่าวเป็นกฎที่มีอยู่ในขณะที่นายทะเบียน ทำการพิจารณาคำขอ ส่วนการยื่นคำขอรับใบอนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรมเป็นเพียงการก่อให้เกิดสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาอนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรมจากเจ้าหน้าที่เท่านั้น

ซึ่งหากเจ้าของอาคารประสงค์จะใช้อาคารพักอาศัยเพื่อประกอบกิจการโรงแรมซึ่งเป็นอาคารประเภทควบคุมการใช้ตามที่กำหนดในกฎหมายควบคุมอาคาร จะต้องได้รับใบอนุญาตเปลี่ยนการใช้อาคารจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร และเมื่อนายทะเบียน ได้แจ้งให้จัดส่งใบอนุญาตเปลี่ยนการใช้อาคารเพิ่มเติมภายในเวลาที่กำหนด อันเป็นการเปิดโอกาสให้เจ้าของอาคารยื่นเอกสารที่จำเป็นแก่การพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรมให้ครบถ้วน แต่เจ้าของอาคารไม่ได้ดำเนินการ นายทะเบียน จึงไม่อาจพิจารณาคำขออนุญาตต่อไปได้ เพราะเหตุเกิดจากตัวเจ้าของอาคารเอง

นายทะเบียนจึงมีอำนาจปฏิเสธการออกใบอนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรมโดยอาศัยข้อ 4 (5) ของประกาศกระทรวงมหาดไทยฉบับดังกล่าว กรณีมิใช่การใช้กฎหมายย้อนหลังแต่อย่างใด (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 512/2559)

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้ ไม่เพียงแต่จะเป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการนำกฎหมายมาปรับใช้ก่อนที่จะใช้อำนาจในทางใดทางหนึ่งเท่านั้น ยังเป็นอุทาหรณ์ที่ดีให้แก่ผู้ประสงค์จะประกอบกิจการใดๆ ว่า การยื่นคำขอใบอนุญาตต่อเจ้าหน้าที่เพื่อให้ตนได้สิทธิในการประกอบกิจการหรือประกอบอาชีพนั้น หากเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ให้คำแนะนำในการยื่นเอกสารหลักฐานเพิ่มเติม และยังมีข้อสงสัยประการใด ก็ควรที่จะตรวจสอบข้อมูลดังกล่าวเพื่อปกป้องหรือคุ้มครองสิทธิของตนอีกทางหนึ่งก่อนที่จะดำเนินการ ครับ !

จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 37 ฉบับที่ 3,315 วันที่ 19 - 22 พฤศจิกายน พ.ศ. 2560