บ่วงกรรมจำนำข้าว | ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (ศาลฎีกานักการเมือง) เผยแพร่คำพิพากษากลางคดีหมายเลขแดงที่ อม. 211/2560 ระหว่างอัยการสูงสุด โจทก์ และ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จำเลย เรื่อง ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ความผิดต่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต หรือ คดีจำนำข้าว ที่สร้างมูลค่าความเสียหายหลายแสนล้านบาท
| 5 หน่วยงาน ทักท้วงจำนำข้าว |
ในคำฟ้องของอัยการสูงสุดนั้น ได้ย้ำกับศาล โดยชี้ให้เห็นว่า น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี และในฐานะประธานคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) นั้น ได้ทราบถึงปัญหาต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ทั้งก่อนและระหว่างดำเนินโครงการ จากหลายหน่วยงานที่ทำหนังสือแจ้งเตือน ทักท้วง รวมถึงผลกระทบและความเสียหายที่จะเกิดขึ้น ทั้งยังมีข้อเสนอแนะต่าง ๆ มากมาย อาทิ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ได้มีหนังสือสรุปประเด็นและความเสี่ยงที่สำคัญที่พบจากการตรวจสอบการดำเนินโครงการ ถึง น.ส.ยิ่งลักษณ์ โดยตรง
ขณะที่ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ทำหนังสือชี้ให้เห็นว่า วิธีการแทรกแซงตลาดข้าวด้วยการรับจำนำนั้น ก่อให้เกิดปัญหา ทั้งเรื่องของการบิดเบือนกลไกตลาด, รัฐต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเก็บรักษาข้าวจำนวนมาก หากระบายออกไม่ทันจะเป็นเหตุให้ข้าวเสื่อมคุณภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ชี้ให้เห็นถึงการทุจริตในทุกขั้นตอนของกระบวนการ, ผู้รับประโยชน์มีเพียงบุคคลบางกลุ่ม ไม่ครอบคลุมเกษตรกรอย่างทั่วถึง ได้เสนอให้ยกเลิกโครงการและนำระบบการประกันความเสี่ยงด้านนราคาข้าวมาดำเนินการแทน
ด้าน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ได้ทำหนังสือเสนอแนวทางเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินโครงการ รวมถึงประเด็นปัญหาที่เคยเกิดขึ้นในแต่ละขั้นตอนในอดีต รวมถึงผลกระทบ ความเสียหาย เพื่อให้ใช้ประกอบเป็นแนวทางในการวางระบบและกำกับดูแลโครงการให้เกิดความเป็นธรรมแก่เกษตรกร และป้องกันความเสียหายที่อาจเกิดจากการทุจริต
ระหว่างดำเนินโครงการ สำนักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ได้มีหนังสือถึงเลขาธิการ ครม. เสนอแนะให้ ครม. พิจารณารับฟังความเห็นและข้อเสนอแนะ เพื่อป้องกันการทุจริตตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. เสนอ ขณะที่ คณะอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวเปลือกตามนโยบายของรัฐ ที่แต่งตั้งโดย กขช. ได้มีหนังสือให้ข้อสังเกตและเสนอแนะถึงประธาน กขช. หลายครั้ง ว่า การรับจำนำแบบไม่จำกัดปริมาณและวงเงินโครงการ ส่งผลต่อความเสี่ยงจากการนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิ์จำนำ และการกำหนดราคารับจำนำที่ไม่สอดคล้องและสูงกว่าตลาด มีความเสี่ยงก่อให้เกิดภาระรายจ่ายของรัฐและภาวะขาดทุนจำนวนมาก ฯลฯ
แต่ น.ส.ยิ่งลักษณ์ กลับมิได้ใช้ความระมัดระวังให้เพียงพอในการบริหารราชการแผ่นดินให้สมกับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้นำประเทศ โดยงดเว้นการป้องกันความเสียหาย ทำให้โครงการนี้สร้างความเสียหายต่อเกษตรกร งบประมาณแผ่นดิน ก.คลัง ประเทศชาติ และประชาชนอย่างมหาศาล
| ไม่สร้างความมั่นคงทางรายได้ |
เมื่อได้ดำเนินโครงการไปแล้ว หน่วยงานข้างต้น รวมถึงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร นักวิชาการ สื่อมวลชน ตลอดจนประชาชนทั่วไป ก็ได้ทักท้วงเกี่ยวกับปัญหาการทุจริตและความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการ แต่ก็ไม่ระงับยับยั้ง หรือระงับความเสียหาย ด้วยวิธีการที่จะทำให้เหตุแห่งการทุจริตและความเสียหายหมดสิ้นไป หรือปรับปรุงแก้ไขหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ให้สามารถบรรเทาปัญหาที่เกิดขึ้นแล้วได้ และป้องกันปัญหาที่จะเกิดขึ้นซ้ำต่อเนื่องไปอีก กลับร่วมลงมติคณะรัฐมนตรีอนุมัติให้ดำเนินโครงการนี้ต่อไป ซึ่งไม่เป็นการสร้างความมั่นคงทางรายได้แก่เกษตรกรตามที่แถลงนโยบายไว้ แต่เป็นนโยบายประชานิยมที่นำไปสู่การทุจริตเชิงนโยบาย
แสดงให้เห็นว่า โครงการรับจำนำข้าวเปลือกตามนโยบาย และภายใต้การดำเนินการ สั่งการ และการบังคับบัญชาของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ อดีตนายกรัฐมนตรี เป็นการเอื้อประโยชน์แก่ผู้ทำธุรกิจค้าข้าวและผู้ทำธุรกิจที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ ทั้งประโยชน์จากการทุจริตในขั้นตอนรับซื้อข้าวเปลือก ขั้นตอนการระบายข้าว ส่วนใหญ่ตกแก่ผู้ทำธุรกิจโรงสี ท่าข้าว และนักธุรกิจค้าข้าว
เมื่อทราบเรื่องทุจริต การหลีกเลี่ยงการตรวจสอบของรัฐมนตรีที่รับผิดชอบโครงการ ปกปิดข้อมูลในขั้นตอนการระบายข้าว ส่อไปในทางรู้เห็นและได้ผลประโยชน์กับการทุจริต แต่กลับปล่อยให้โครงการดำเนินต่อไป โดยงดเว้นไม่ป้องกันความเสียหายที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง เป็นเหตุให้ผู้ทุจริตได้รับประโยชน์จากโครงการต่อไปอีก เป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับผู้อื่น อันเป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต และเป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติในตำแหน่งหรือหน้าที่ และใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบ ขอให้ลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ม.123/1
| วินิจฉัย ‘ปู’ ฐานะฝ่ายปกครอง |
ในคำพิพากษาของศาลได้ชี้ให้เห็นในหลายประเด็น เริ่มจากอัยการสูงสุดมีอำนาจฟ้องหรือไม่ โดย น.ส.ยิ่งลักษณ์ ต่อสู้ว่า โครงการนี้เป็นนโยบายของรัฐบาล คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจไต่สวนในฐานะนายกฯ ซึ่งเป็นฝ่ายบริหารในการใช้อำนาจบริหารราชการแผ่นดิน ทั้งยังเป็นการดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) และ กขช. จึงไม่อาจดำเนินคดีแก่ตนโดยลำพังได้นั้น
ศาลวินิจฉัยประเด็นนี้ โดยระบุว่า ในรัฐธรรมนูญ ปี 2550 มาตรา 3 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับขณะเกิดเหตุ บัญญัติว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุข ทรงให้อำนาจนั้นทางรัฐสภา ครม. และศาลตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” แสดงว่า องค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตย แบ่งเป็น 3 ฝ่าย คือ ฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ โดยให้อำนาจหน้าที่แตกต่างกันไปนั้น มีเจตนารมณ์เพื่อให้เป็นกลไกตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน และเมื่อพิจารณาวรรค 2 ของบทบัญญัติมาตราดังกล่าว ที่ว่า “การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา ครม. ศาล ... ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม” แสดงว่า การใช้อำนาจขององค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแต่ละฝ่ายย่อมต้องเป็นไปตามบทกฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ และย่อมถูกตรวจสอบการใช้อำนาจที่ว่านี้ได้
ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบทางการเมืองโดยองค์กรทางการเมืองด้วยกันเอง หรือการตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ หรือ ศาล ตามแต่ รธน. จะบัญญัติกลไกในการตรวจสอบไว้
เมื่อ รธน. มาตรา 178 ได้บัญญัติโดยเฉพาะว่า “ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่แถลงไว้ตามมาตรา 176 และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของ ครม.” ยิ่งชี้ให้เห็นว่า การกระทำของฝ่ายบริหารทั้ง 2 ส่วน ต้องถูกตรวจสอบการใช้อำนาจ เช่นเดียวกันกับ องค์กรที่ใช้อำนาจรัฐโดยทั่วไป ซึ่ง รธน. ได้บัญญัติการตรวจสอบต่อการกระทำในฐานะรัฐบาล หรือ การกระทำทางรัฐบาลไว้ให้รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของ ครม. และวางบทบาทของรัฐสภาให้เป็นผู้ตรวจสอบการดำเนินการของรัฐมนตรีนี้เป็นไปตามบทบัญญัติ หมวด 6 รัฐสภา ส่วนที่ 9 การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา 156-162 อาทิ ตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ สภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ อันเป็นผลให้รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่งหรือความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวแล้วแต่กรณี เป็นต้น หรือในหมวด 12 การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ส่วนที่ 3 การถอดถอนออกจากตำแหน่ง มาตรา 270-274 นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอาจถูกสมาชิกวุฒิสภาลงมติให้ถอดถอนจากตำแหน่งได้ ซึ่งเป็นความรับผิดชอบทางการเมืองที่ถูกตรวจสอบโดยรัฐสภา ซึ่งเป็นหลักการตรวจสอบถ่วงดุลกันเอง การที่ รธน. บัญญัติไว้เช่นนี้ แสดงว่า กฎหมายสูงสุดประสงค์ให้รัฐสภาเท่านั้นที่สามารถตรวจสอบการกระทำทางรัฐบาล ไม่ใช่ให้องค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการ เช่น ศาล เข้าไปตรวจสอบ
ดังนั้น ศาลจึงไม่มีอำนาจที่จะวินิจฉัยว่า นโยบายของรัฐบาลใดชอบด้วยกฎหมาย หรือ มีความเหมาะสมหรือไม่ แต่ในส่วนการกระทำในฐานะฝ่ายปกครอง หรือ การดำเนินการทางปกครอง โดยเฉพาะในฐานะนายกรัฐมนตรี หรือ หัวหน้าฝ่ายปกครอง ซึ่งมีหน้าที่กำกับโดยทั่วไป ซึ่งการบริหารราชการแผ่นดินและบังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบริหารทุกตำแหน่ง ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 11 (1) และ (3) ย่อมต้องถูกตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการหรือศาลได้
| ดำเนินคดีเฉพาะ ‘ยิ่งลักษณ์’ ได้ |
ดังนั้น แม้โครงการนี้จะเป็นการดำเนินการตามนโยบายที่รัฐบาลแถลงต่อรัฐสภา แต่หากปรากฎว่า ในขั้นตอนปฏิบัติตามโครงการมีการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย ก็ย่อมถูกตรวจสอบโดยกระบวนการยุติธรรมได้ โดยเฉพาะคดีนี้ เป็นการกล่าวหาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองว่า กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ มิใช่การตำหนิข้อบกพร่อง หรือ การดำเนินนโยบายผิดพลาด ที่ น.ส.ยิ่งลักษณ์ และคณะรัฐมนตรีจะต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร หรือ วุฒิสภา จึงอยู่ในอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่จะไต่สวนข้อเท็จจริง เพื่อดำเนินคดีอาญาแก่จำเลยได้ตามบทบัญญัติมาตรา 250 และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 19
อย่างไรก็ตาม การที่บุคคลใดจะรับผิดทางอาญาหรือไม่ ต้องพิจารณาจากการกระทำและเจตนาของบุคคลนั้นเป็นสำคัญ หากปราศจากการกระทำหรือกระทำไปโดยขาดเจตนาแล้ว ย่อมไม่ต้องรับผิดทางอาญาตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 59 อันเป็นความรับผิดชอบเฉพาะตัวของบุคคล แม้บุคคลนั้นจะอยู่ร่วมในคณะบุคคลและกระทำความผิดโดยอาศัยอำนาจหน้าที่ของคณะบุคคล ก็หาได้มีกฎหมายบัญญัติว่า จะต้องดำเนินคดีแต่บุคคลทั้งคณะด้วยแต่อย่างใด
ดังนั้น คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงมีอำนาจกล่าวหาและดำเนินคดีแก่ น.ส.ยิ่งลักษณ์ อดีตนายกรัฐมนตรี โดยลำพังได้
หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 37 ฉบับที่ 3,312 วันที่ 9-11 พ.ย. 2560 หน้า 14