อนุฯกระจายอำนาจท้องถิ่น ค้านควบรวม อบต.‘ยกเข่ง’

7 April 2017






ในวันที่ 5 เมษายนนี้ นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(ก.ก.ถ.) นั่งหัวโต๊ะเป็นประธานการประชุม โดยมีวาระสำคัญ คือ การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.)ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และร่างประมวลกฎหมาย อปท.ที่เสนอโดย สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) โดยคณะอนุกรรมการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อร่างพ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมาย อปท. และร่างประมวลกฎหมาย อปท.ที่มี นายชาติชาย ณ เชียงใหม่ ผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการ ก.ก.ถ. เป็นประธานอนุกรรมการชุดดังกล่าว ได้สรุปความเห็นในประเด็นต่างๆ ที่น่าสนใจ

คณะอนุกรรมการฯ ให้ความเห็นการยกฐานะองค์การบริหารส่วนตำบล(อบต.)ขึ้นเป็นเทศบาลว่า ไม่ควรยกฐานะอบต.ขึ้นเป็นเทศบาลครอบคลุมพื้นที่ทั้งหมดของ อบต.

โดยผลของกฎหมายเนื่องจากเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ....มาตรา 249 วรรค 1 บัญญัติให้มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ตามหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นตามวิธีการและรูปแบบของอปท.ที่กฎหมายบัญญัติ และมาตรา 249 วรรค 2 บัญญัติให้การจัดตั้งอปท.ในรูปแบบใดให้คำนึกถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชาชน และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบประกอบกัน

ดังนั้น การจัดตั้ง รวมถึงการยุบเลิก อปท.รูปแบบใด จึงควรต้องเป็นไปตามหลักการที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ คือ ต้องเป็นไปตามหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น การที่ร่างพ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมาย อปท.มาตรา 5 บัญญัติให้ยกฐานะ อบต.ทั้งหมดเป็นเทศบาลตำบล เป็นการทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบ อบต.หมดสิ้นไป โดยเปลี่ยนรูปแบบเป็น เทศบาลตำบล ซึ่งเป็นการบังคับโดยผลของกฎหมายมิได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นอาจเป็นปัญหาการขัดแย้งกับบทบัญญัติแห่งราชรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น

นอกจากนี้ในหลักการของการกระจายอำนาจเป็นเรื่องของความหลากหลาย ความเหมาะสมกับบริบทของพื้นที่ สภาพแวดล้อม สังคมเมือง สังคมชนบท ประเพณี วัฒนธรรม ซึ่งการกระจายอำนาจในต่างประเทศได้มี อปท. แค่ 2 ระดับ และไม่ได้มีเพียงรูปแบบเดียว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างมีหลายรูปแบบ มีโครงสร้างความเหมาะสมกับบริบทของพื้นที่และลักษณะของชุมชน การบังคับให้อบต.ยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลทั้งหมดน่าจะผิดไปจากหลักการกระจายอำนาจ

การปกครองส่วนท้องถิ่นควรพิจารณาแยกการบริหารชุมชนเมืองกับชุมชนชนบทออกจากกัน การยกฐานะอบต.เป็นเทศบาล ควรพิจารณาเฉพาะพื้นที่ที่มีลักษณะเป็นชุมชนเมือง และควรคำนึงถึงศักยภาพในการจัดทำบริการสาธารณะ เศรษฐกิจ รายได้และเรื่องอื่นๆด้วย ไม่จำเป็นต้องยกฐานะอบต.เป็นเทศบาลตำบลทั้งหมด พื้นที่ใด อบต.ที่มีลักษณะเป็นชุมชนเมือง มีความหนาแน่นของประชากรเข้าหลักเกณฑ์ที่กำหนดควรยกฐานะเป็นเทศบาลในพื้นที่นั้น โดยควรกำหนดเขตเทศบาลที่ยกฐานะให้ชัดเจน

ส่วนพื้นที่ที่เหลือซึ่งอยู่นอกเขตเทศบาลที่กำหนดขึ้นใหม่ให้ยังคงฐานะเป็นอบต.เป็นการชั่วคราวก่อน โดยกำหนดให้มีเฉพาะสภา มีสมาชิกสภามาจากผู้แทนหมู่บ้าน ทำหน้าที่ในการจัดหาสาธารณะตามความต้องการของประชาชนในพื้นที่ซึ่งอาจซื้อบริการจากเทศบาลตำบลที่ยกฐานะขึ้นใหม่ เพราะเป็นผู้ให้บริการสาธารณะเดิมอยู่แล้วหรืออาจให้อบต.เข้ามาดำเนินการจัดทำสาธารณะแทนเพื่อไม่ให้เกิดความเสียหายในการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน

ขณะเดียวกัน คณะอนุฯยังเห็นว่าไม่ควรบังคับให้มีการรวมเทศบาลที่มีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุนตํ่ากว่า 20 ล้านบาท หรือมีจำนวนประชากรตํ่ากว่า 7,000 คนภายใน 1 ปี

เนื่องจากในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. …มาตรา 249 วรรค 1 บัญญัติให้มีการจัดตั้งอปท.ตามหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นตามวิธีการและรูปแบบอปท.ที่กฎหมายบัญญัติ และมาตรา 249 วรรค2 บัญญัติให้การจัดตั้งอปท.ในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ประชาชนในท้องถิ่นและความสามารถในการจัดตั้งอปท.รูปแบบใด รวมถึงการยุบเลิกหรือควบรวมอปท.รูปแบบใด ต้องเป็นไปตามหลักการที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ คือ ต้องเป็นไปตามหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น

การที่ร่างประมวลกฎหมายอปท. มาตรา 15 บัญญัติให้มีการควบรวมเทศบาลที่มีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุนตํ่ากว่า 20 ล้านบาท หรือมีประชากรตํ่ากว่า 7,000คนเข้าด้วยกันหรือกับเทศบาลอื่นที่มีเขตพื้นที่ติดกันและในอำเภอเดียวกันภายใน 1 ปี เป็นการบังคับรวมโดยผลกฎหมายโดยมิได้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในเขตเทศบาลที่จะควบรวม จึงไม่สอดคล้องกับหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และบัญญัติแห่งร่างรธน.แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. … มาตรา149

 แนะกำหนดระยะเปลี่ยนผ่าน3-5ปี

สรุปผลการวิจัยและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 15ปี การกระจายอำนาจของไทยในโครงการวิจัยเพื่อติดตามและประเมินผลการกระจายอำนาจของไทย จัดทำโดยคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งสนับสนุนการวิจัยโดยสำนักงาน ก.ก.ถ.แสดงให้เห็นว่า อปท.ขนาดเล็ก คืออบต.และเทศบาลตำบลถึงแม้จะมีรายได้น้อยทำให้มีศักยภาพในการดำเนินงานที่จำกัด แต่มีจุดแข็ง คืออปท.ขนาดเล็กสามารถเข้าถึงการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนได้ง่าย และเสริมสร้างการมีส่วนร่วมกับประชาชนได้ดีกว่า อปท.ขนาดใหญ่ จึงเป็นประโยชน์ต่อประชาชนในท้องถิ่น

ดังนั้น หากจะควบรวมควรกำหนดให้มีระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน เช่น 3-5 ปี ถ้าเป็นไปโดยสมัครใจก็สามารถควบรวมได้ โดยรัฐกำหนดมาตรการในการสร้างแรงจูงใจเพื่อให้เกิดการควบรวมถ้าการควบรวมเป็นไปโดยไม่สมัครใจก็สามารถควบรวมได้ โดยควรกำหนดหลักเกณฑ์การพัฒนาศักยภาพและระยะเวลาดำเนินการโดยอาจจะกำหนดระยะเวลา 3-5 ปี เพื่อให้ อปท.พัฒนาศักยภาพให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด หากไม่สามารถพัฒนาศักยภาพให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ได้จึงดำเนินการควบรวม อปท.นั้น

สำหรับบางพื้นที่ที่มีคุณลักษณะเฉพาะ เช่น พื้นที่ห่างไกลและมีความยากลำบากในการเข้าถึงเป็นชุมชนที่มีอัตลักษณ์หรือความจำเป็นเฉพาะฯลฯ อาจจัดให้มีหน่วยงานการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กต่อไปตามความเหมาะสมของพื้นที่หรือความสมัครใจของประชาชนหาก อปท.ใดมีลักษณะหรืออัตลักษณ์ เช่นนี้ไม่ควบยุบรวมกับอปท.อื่น ควรให้คงสภาพเดิมไว้

กำหนดมาตรการในการร่วมมือกันในระหว่างอปท.ซึ่งจะเป็นมาตรการที่จะช่วยให้ อปท.ขนาดเล็กไม่ต้องยุบรวม เนื่องจากการร่วมมือกันจะทำให้ประหยัดงบประมาณในการจัดทำบริการสาธารณะโดย อปท.ขนาดเล็กอาจให้บริการสาธารณะที่ใช้งบประมาณไม่มากในการดำเนินการส่วนการจัดบริการสาธารณะขนาดใหญ่ที่ต้องใช้งบประมาณมาก อปท.สามารถร่วมมือดำเนินการได้ โดยมีการกำหนดเครื่องมือหรือกลไกในการร่วมมือกัน

รวมถึงมีมาตรการในการกระตุ้นให้เกิดความร่วมมือกันดังกล่าว เช่น ในประเทศฝรั่งเศสเคยมีกรณีให้ยุบรวม อปท.แต่ไม่สามารถดำเนินการได้จึงเปลี่ยนมาใช้รูปแบบความร่วมมือแทนซึ่งมีรูปแบบที่หลากหลาย ประกอบกับในการจัดทำร่างกฎหมายกระจายหน้าที่และอำนาจให้แก่อปท.ได้มีการกำหนดแนวทางความร่วมมือของอปท.ไว้ เพื่อส่งเสริมให้อปท.สามารถจัดบริการสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะร่วมกับหน่วยงานของรัฐ หรืออปท.ด้วยกันเอง หรือกับเอกชนก็ได้ เพื่อให้เกิดประโยชน์กับประชาชนในท้องถิ่น ทำให้เกิดการประหยัดและคุ้มค่ารวมทั้งแก้ปัญหาเรื่องงบประมาณในการดำเนินการจัดบริการสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะของอปท.ไว้แล้ว จึงยังไม่มีความจำเป็นต้องเร่งรัดการควบรวมอปท.แต่อย่างใด ควรเน้นการพัฒนาศักยภาพของอปท.และควรถือเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นในการควบรวมเป็นสำคัญ

ดังนั้น จึงควรกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการจัดสรรรายได้ให้อปท.ใหม่เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ลดความเหลื่อมลํ้าของรายได้ของอปท.และสอดคล้องกับภารกิจ รวมทั้งสภาพแวดล้อมของพื้นที่ของอปท.

จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 37 ฉบับที่ 3,250 วันที่ 6 - 8 เมษายน พ.ศ. 2560


อบต. กระจายอำนาจ ท้องถิ่น กระจายอำนาจท้องถิ่น