อนาคตเหล็กไทย ฝากไว้กับมาตรการรัฐ

รวมถึงการใช้กฎหมายความมั่นคง (Section 232) ซึ่งแม้ว่าประธานาธิบดีสหรัฐฯ โจ ไบเดน ประกาศเพิ่มภาษีนำเข้าเหล็กจากจีนตั้งแต่ปี 2561 ที่ 25% และยังประกาศให้โครงการทั้งหมดของรัฐใช้ผลิตภัณฑ์เหล็กที่ผลิตในสหรัฐฯ เท่านั้นก็ตาม แต่ปริมาณการนำเข้าเหล็กจากจีนก็ยังมีเพิ่มมากขึ้น ทำให้อุตสาหกรรมเหล็กในสหรัฐฯ ประสบปัญหาการผลิตอย่างรุนแรง 

จนเมื่อต้นเดือนเมษายนปีนี้ ประธานาธิบดีโจ ไบเดน ได้เรียกร้องให้ขึ้นภาษีนำเข้าเหล็กและอลูมิเนียมทุกชนิดจากจีนเพิ่มขึ้นอีก 3 เท่า เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมเหล็ก ซึ่งถือว่าเป็นอุตสาหกรรมกระดูกสันหลังของระบบเศรษฐกิจของประเทศ 

เรื่องนี้ทำให้เรามองเห็นภาพของสถานการณ์แวดล้อมของธุรกิจเหล็กในภาพรวมได้ดีว่ามีสภาพเป็นแบบไหน เผื่อคนทำนโยบายในบ้านเราจะได้มองภาพให้ครบถ้วน เพื่อจะได้ตัดสินใจให้ดีและชั่งน้ำหนักในทุกด้าน โดยมองความมั่นคงในการพัฒนาอุตสาหกรรมเหล็กของประเทศได้อย่างชาญฉลาด 
 

ถ้ามองแบบสามัญสำนึก และหลักทฤษฏีเศรษฐศาสตร์ที่ผมพอได้เรียนมาบ้าง เขาก็จะสอนเราว่าการค้าเสรีที่รัฐไม่ต้องออกกฎ กติกาอะไร ปล่อยให้คนที่เก่งอะไร ทำอันนั้น แล้วเอามาแลกกัน ก็จะทำให้ทุกคนได้รับประโยชน์สูงสุด และสังคมก็เช่นกัน เรียกว่าไม่มี Deadweight Loss เรียกง่าย ๆ ว่า สังคมพระศรีอารย์ว่างั้นเถอะ 

แต่ประสบการณ์ที่ผ่านมาของการเป็นคนวางนโยบาย ทำให้รู้ดีว่านี่คือโอกาสในการแสดงความสามารถในการกำหนดนโยบายของเรา เพราะในโลกธุรกิจการค้าระหว่างประเทศ หากมันเป็นไปตามข้อสมมติทางทฤษฎีที่มีมากมายหลายข้อแล้วนั้น เราอาจไม่ต้องทำอะไรก็ได้ หรืออาจไม่ต้องมีเราเพื่อกำหนดนโยบายก็ได้ 

แต่ในโลกแห่งความเป็นจริง สภาพแวดล้อมทางธุรกิจ ผู้ผลิต ผู้บริโภค และเงื่อนไขของผลิตภัณฑ์ มันไม่เหมือนกับในตำราที่ได้เล่าเรียนมา โดยสภาพแวดล้อมและสถานการณ์ของอุตสาหกรรมในปัจจุบันได้สร้างโอกาสให้กับคนที่มีหน้าที่ในการตัดสินใจเพื่อประโยชน์สูงสุดของตนเอง แต่หากมองในภาพรวมแล้ว 

นี่คือโอกาสของผู้กำหนดกลยุทธ์ขององค์กร และผู้ออกแบบนโยบายของประเทศที่จะทำเพื่อประโยชน์ขององค์กรและผลประโยชน์สูงสุดของประเทศเป็นที่ตั้ง ดังนั้น การตัดสินในการกำหนดนโยบายต่าง ๆ ที่ออกมาจะเป็นตัวชี้วัดถึงกึ๋นของคนที่ตัดสินใจ

ปัจจุบันอุตสาหกรรมเหล็กของผู้ประกอบการไทยอยู่บนขอบของการล่มสลาย เราได้ยินข่าวเสมอว่า บริษัทเหล็กขาดทุน บริษัทเหล็กเก่าแก่ต้องปิดกิจการ และอื่น ๆ อีกจำนวนมากที่แสดงให้เห็นถึงความยากลำบากในการทำธุรกิจในเวลานี้ 
 

ถึงแม้ว่าหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐ เช่น สำนักงานมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมจะออกมาตรฐานบังคับมากมาย เพื่อป้องกันสินค้าด้อยคุณภาพและไม่ได้มาตรฐาน แต่ก็เป็นการชะลอ หรือบรรเทาปัญหาบ้างเล็กน้อยเท่านั้นเอง เพราะไม่ใช่มาตรการที่ตรงจุด 

และผมต้องขอชื่นชมกระทรวงพาณิชย์ที่ดำเนินมาตรการ AD กับผลิตภัณฑ์เหล็กมาอย่างต่อเนื่อง ถือว่าเป็นการยื่นท่อออกซิเจนให้กับผู้ประกอบการไทย เพื่อต่อชีวิตอีกเฮือก ซึ่งผมเชื่อว่าผู้ประกอบการไทยรู้ว่า หากจะให้อยู่ยาวๆ หายใจสะดวก หายใจเต็มปอด ก็ต้องเร่งพัฒนาตัวเองในช่วงที่มาตรการ AD ยังใช้อยู่ 

แต่สถานการณ์วันนี้ ทั้ง ๆ ที่ กรมการค้าต่างประเทศ ได้ยื่นมือมาพยุงผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมนี้เพื่อให้ได้มีเวลาหายใจ หายคอและทุ่มกำลังสมองในการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันให้กับตัวเอง แต่เมื่อมองดูตัวเลขสถิติต่าง ๆ ทำให้เห็นสิ่งที่ผิดปกติ คือ อัตราการใช้กำลังการผลิตของอุตสาหกรรมเหล็กลดลงจาก 37% เมื่อ 2564 มาเป็น 31% ในปลายปี 2566 และปริมาณการนำเข้าเหล็กจากจีนยังไม่ลดลงทั้ง ๆ ที่มีมาตรการ AD และแถมยังนำเข้าเพิ่มขึ้นอีกบ้างในบางช่วง 

ทั้ง ๆ ที่ความต้องการใช้เหล็กภายในประเทศลดลง เนื่องจาก ความล่าช้าของการเบิกจ่ายงบประมาณของรัฐ ซึ่งคนทั่วไปอาจสงสัยว่าเป็นไปได้ยังไงทั้ง ๆ ที่ก็มีมาตรการ AD แล้ว แต่คนที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมนี้ทั้งภาครัฐและเอกชนต่างทราบดีว่าในโลกแห่งความเป็นจริงนั้น ทุกอย่างไม่ได้ตรงไปตรงมาและเดียงสา เหมือนข้อสมมติในทฤษฎี เพราะคนนำเข้าเขารู้วิธี “เลี่ยง” ซึ่งทำให้คณะกรรมการพิจารณาการทุ่มตลาดและการอุดหนุน
ต้องมีมติให้ใช้มาตรการการหลบเลี่ยง (Anti - Circumvention) หรือ AC กับผลิตภัณฑ์เหล็กบางชนิดที่อยู่ในมาตรการ AD และตอนนี้เข้าใจว่ากำลังจะดำเนินการทำ Public hearing กับผู้เกี่ยวข้องทั่วไป

อย่างไรก็ตาม เมื่อมีการหลบเลี่ยง (Circumvention) สินค้าเหล็กจากประเทศจีนในหลายกรณี เช่น สินค้าเหล็กแผ่นรีดร้อนจากจีน ซึ่งถูกกำหนดอากรทุ่มตลาด (AD Duty) ที่ 31% แต่ผู้ผลิตจากจีนได้หลบเลี่ยงการจ่ายอากร AD โดยวิธีการเจือสารอัลลอย เช่น ไททาเนียม และ โคบอล์ต เพียงปริมาณเล็กน้อย เพื่อเปลี่ยนพิกัดศุลกากร แต่คุณสมบัติของเหล็กยังคงสามารถใช้ในอุตสาหกรรมเดิม และลูกค้าเดิมได้เช่นเดิมทุกประการ 

ทำให้ในปี 2566 จีนได้ทุ่มตลาดเหล็กแผ่นรีดร้อนเจืออัลลอยมาประเทศไทยปริมาณเกือบ 5 แสนตัน คิดเป็นการหลบเลี่ยงอากรทุ่มตลาดมูลค่าเกือบ 4 พันล้านบาท ทั้ง ๆ ที่ควรเป็นรายได้ของประเทศ แต่ที่สุดก็คือ การกระทำดังกล่าวถือเป็นการด้อยประสิทธิภาพมาตรการ AD ของกระทรวงพาณิชย์ที่ออกมาดูแลอุตสาหกรรมไทย  

ไม่แปลกที่ประเทศไทยมีการใช้มาตรการ AD กับสินค้าเหล็กหลายมาตรการ และส่วนใหญ่ก็คือสินค้าเหล็กจากจีนก็คล้ายกับหลายประเทศในโลกที่ทำ AD สินค้าเหล็กกับจีนมากที่สุด ไม่ว่าจะเป็น สหรัฐอเมริกา และยุโรป ฯลฯ แถมยังใช้มาตรการอื่น ๆ ครบชุด ทั้ง CVD, SG และการเพิ่มภาษีขาเข้าอีกด้วย

จะมีเพียงแค่ประเทศไทยเท่านั้น ที่ตอนนี้ใช้มาตรการ AD เพียงอย่างเดียว แม้ว่าในอดีตจะเคยใช้ SG บ้างในบางช่วง แต่ไม่เคยมีการใช้ CVD เลยตั้งแต่มี พ.ร.บ. นี้ในปี 2542 การดิ้นรนการส่งออกของผู้ประกอบการจีนไปยังประเทศต่าง ๆ ก็เพราะปริมาณความต้องการใช้ในประเทศลดลง แต่การผลิตยังคงต้องดำเนินต่อไป และขนาดกำลังการผลิตของจีนนั้นก็มีมาก ทำให้อุปทานล้นตลาด ซึ่งตัวเลขในช่วง 2 เดือนแรกของปี 2567 ประเทศจีนมีความต้องการใช้เหล็กดิบ 153.08 ล้านตัน ลดลง 0.9%
แต่โรงงานเหล็กในจีนยังคงผลิตเหล็กมากขึ้นเป็น 167.96 ล้านตัน เพิ่มขึ้น 1.6% และเกินความต้องการใช้ 14.88 ล้านตัน 

ดังนั้น ผมจึงไม่แปลกใจที่เขาจะหาที่ลงให้กับสินค้าเหล่านี้ หากประเทศใด ซื่อ ๆ เงอะ ๆ งะ ๆ ไม่มีการป้องกันดี ๆ แล้ว ผมรับรองได้ว่าตลาดนั้นจะกลายเป็น Dumping Place สำหรับสินค้าเหล็กจากจีนแน่ ๆ ซึ่งในปี 2567 นี้ ขนาดประเทศไทยมีมาตรการ AD ปริมาณการนำเข้าเหล็กจากจีนยังอยู่ในระดับที่สูงเช่นเดิม 

ผมก็ไม่แปลกใจเช่นกัน หากจะมีผู้นำเข้าบางรายพยายามเรียกร้องไม่ให้มีการใช้ AC เพราะตนเองจะหาทางเลี่ยงมาตรการ AD ไม่ได้ เหตุผลอาจดูดีที่ว่า หากต้องเสียอากรนำเข้าเพิ่มจากมาตรการ AD จะทำให้ต้นทุนผู้ผลิตอุตสาหกรรมต่อเนื่องสูง ราคาสินค้าสูง และผู้บริโภคเดือดร้อน เรื่องนี้เป็นข้อถกเถียงมาในทุกประเทศ แต่ก็จบลงที่การมองภาพรวมของอุตสาหกรรมเป็นสำคัญ 

รวมทั้งความมั่นคงทางวัตถุดิบของประเทศเป็นสำคัญ จึงทำให้มาตรการของทุกประเทศมีเหมือน ๆ กัน คือ กำหนดมาตรการ AD และมีมาตรการ AC หากมีพฤติกรรมหลีกเลี่ยงของผู้นำเข้า อย่างไรก็ตาม ผู้ผลิตอุตสาหกรรมต่อเนื่องในประเทศจำนวนมากก็อยากให้มีมาตรการปกป้องอุตสาหกรรมเหล็กของประเทศ 

แม้ว่าจะต้องมีราคาวัตถุดิบสูงบ้าง แต่เมื่อแลกกับการรักษาฐานการผลิตในประเทศเพื่อความมั่นคงทางวัตถุดิบในระยะยาวไว้ และยิ่งผลิตภัณฑ์เหล็กเป็นอุตสาหกรรมพื้นฐาน
ที่สำคัญของอุตสาหกรรมเกือบทุกประเภท รวมทั้งหากเกิดวิกฤติสงครามหรือการชะงักของการค้าระหว่างประเทศ เช่นที่เราเคยเจอในช่วงโควิด ก็จะเห็นการขาดสะบั้นของระบบห่วงโซ่อุปทานระหว่างประเทศ ทำให้สินค้าขาดตลาด ราคาแพง ซึ่งตอนนั้นใครจะไปนึกว่าหน้ากากอนามัยจะมีราคาผืนละสิบบาท

แถมยังหาไม่ได้อีกต่างหาก นั่นเป็นเพียงตัวอย่าง ผมจึงไม่อยากให้เกิดขึ้นกับอุตสาหกรรมเหล็กเลย และเพื่อความแฟร์ของทุกฝ่ายในระบบอุตสาหกรรมเหล็ก ผู้ประกอบการไทยก็ต้องไม่ถือโอกาส abuse มาตรการคุ้มครองนี้ โดยการเพิ่มราคาสูงหรือไม่ขยับราคาลงให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมกับทุกฝ่าย 

ผมยังเชื่อมั่นว่าผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับมาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (AD) และเกี่ยวข้องกับการทำประชาพิจารณ์กับมาตรการป้องกันการหลบเลี่ยง (AC) ในระดับคนทำงานจะเข้าใจเรื่องนี้เป็นอย่างดี จึงได้มีการกำหนดมาตรการนี้ออกมา แต่ผู้บริหารในระดับนโยบาย 

ผมยังไม่แน่ใจนักว่าท่านจะมีความเข้าใจในเรื่องนี้มากน้อยแค่ไหน เพราะท่านจะยุ่ง ๆ กับการเมืองจนชุลมุน เห็นข่าวท่านให้สัมภาษณ์ทีไร ไม่ค่อยมีใครถามท่านเรื่องเศรษฐกิจ การค้า อะไรเลย จะมีแต่ถามเรื่องการจัดโผปรับคณะรัฐมนตรี แต่ลึก ๆ ผมเชื่อมั่นว่าเสนาบดีการค้าท่านนี้จะมองทะลุ ดูภาพรวมทั้งหมดออก และมองผลประโยชน์ของประเทศในระยะยาวออก คงจะไม่ยอมเอาฉายา “ขงเบ้ง” มาหมดสภาพกับเรื่องนี้หรอก