ย้อนรอยแรงบันดาลใจคสช. ‘ปชต.ในกำกับทหาร’ตามรธน.2521

23 มี.ค. 2559 | 05:00 น.
ชัดเจนกันเสียทีว่า กลไกฝ่าวิกฤติหลังการเลือกตั้ง ที่แกนนำคสช.ส่งสัญญาณมาเป็นระยะนั้น เมื่อเจอกระบวนท่ายื้อขอความชัดเจน จากคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) นำโดยนายมีชัย ฤชุพันธุ์ จนอุณหภูมิการเมืองพุ่งปรี๊ด กระทั่งหนังสือด่วนที่สุด ที่คสช. (สลธ.)/159 ลงวันที่ 13 มีนาคม 2559 มีพล.อ.ธีรชัย นาควานิช ผบ.ทบ.ในฐานะเลขาธิการคสช.เป็นผู้ลงนาม จึงได้แจ้งความประสงค์ชัดๆ เนื้อๆ แนวทางปรับแก้ร่างรธน. รวม 3 ประเด็น ที่เมื่อเปิดเผยต่อสาธารณชน ก็เรียกเสียงวิพากษ์วิจารณ์อื้ออึง

จากนี้ไปอยู่ที่ว่ากรธ.จะตอบรับปรับแก้ร่างรธน.ตามที่คสช.เสนอมากน้อยเพียงใด ซึ่งส่วนใหญ่เป็นกลไกกำกับการเมืองในระยะเปลี่ยนผ่าน 5 ปีที่จะกำหนดในบทเฉพาะกาล แต่ก็มีบางส่วนที่ต้องปรับแก้ใหม่ในบทถาวร อาทิ เปลี่ยนระบบการได้มาส.ส.ใช้บัตร 2 ใบ ขยายเขตเลือกตั้งเป็นไม่เกิน 3 คน เพิ่มจำนวนส.ว.เป็น 250 คน ให้เป็นกึ่งหนึ่งของส.ส. เป็นต้น ซึ่งต้องให้แล้วเสร็จภายใน 29 มีนาคมนี้ และไปตัดสินในท้ายสุดในการทำประชามติช่วงปลายปี

3 ประเด็นข้อเสนอคสช.

เอกสารข้อเสนอแนวทางปรับปรุงบทเฉพาะกาลในร่างรธน.ที่คสช.ทำส่งถึงกรธ.ครั้งนี้ มีความยาวประมาณ 5 หน้า ชี้ความจำเป็นต้องกำหนดระยะเปลี่ยนผ่านไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อกำหนดกลไกที่แตกต่างให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่ต้องมีช่วงรอยต่อ ที่ต้องการการกำกับดูแลและประคองให้พัฒนาการสู่ระยะถาวรที่ใช้กลไกเต็มรูปได้ จึงมีข้อเสนอปรับแก้ร่างรธน. 3 ประเด็นใหญ่คือ

1.วุฒิสภา ที่คสช.เห็นว่า น่าจะเป็นตัวหลักในการประคับประคองกลไกการเมืองในช่วงเฉพาะกาล เสนอให้เพิ่มจำนวน ส.ว. จาก 200 คน เป็น 250 คน กึ่งหนึ่งของจำนวนส.ส. มาจากการสรรหาทั้งหมด มีวาระ 5 ปี ให้เหลื่อมวาระส.ส.และรัฐบาลชุดที่ 2 ไปอีกเล็กน้อย

โดยให้มีส.ว.ไม่เกิน 6 คน มาโดยตำแหน่งจากผู้นำกองทัพ ประกอบด้วย ผบ.ทหาร 3 เหล่าทัพ และผบ.สูงสุด ผบ.ตร. และปลัดกลาโหม ส่วนที่เหลือเป็นตามร่างเดิม คือ ห้ามข้าราชการประจำและคสช.ปัจจุบัน

ในข้อเสนอยืนยัน ส.ว.ประเภทนี้ไม่มีอำนาจหน้าที่เลือกตัวนายกฯหรือรัฐมนตรี แต่มีภารกิจเพื่อพิทักษ์รธน. ขับเคลื่อนการปฏิรูป และเป็นสภากลั่นกรองกฎหมาย จึงให้วุฒิสภาในวาระแรกนี้ "มีบทบาทในการควบคุมการบริหารราชการแผ่น" เช่น ร่วมโหวตการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล

2.วิธีเลือกตั้งส.ส. ที่ให้ใช้บัตรใบเดียว เสนอให้เป็นการเลือกตั้งบัตร 2 ใบ สำหรับเขตเลือกตั้ง 350 คน และจากบัญชีรายชื่อ 150 คน โดยเขตเลือกตั้งเสนอขยายให้ใหญ่ขึ้นมีส.ส.ไม่เกิน 3 คน แต่ให้ลงคะแนนเลือกได้คนเดียวมาเรียงลำดับ แต่ก็เสนอเป็นทางเลือกว่า อาจกำหนดวิธีเลือกตั้งที่เสนอเพียงระยะแรกตามบทเฉพาะกาล โดยคงวิธีการเลือกตั้งตามร่างเบื้องต้นก็ได้ หรือจะไปแก้ให้เป็นการถาวรก็ได้

และ 3. ปลดล็อกข้อกำหนดให้พรรคการเมืองต้องระบุ 3 รายชื่อบุคคลที่จะสนับสนุนเป็นนายกตั้งแต่หาเสียง เป็นไม่ต้องมี โดยคสช.เห็นว่า ข้อกำหนดตามร่างเบื้องต้นอาจนำการเมืองเข้าสู่ทางตัน เช่น บุคคลในรายชื่อถอนตัว ขาดคุณสมบัติ หรือพรรคการเมืองตกลงบุคคลในบัญชีรายชื่อกันไม่ได้ จึงให้งดในระยะแรกตามบทเฉพาะกาล

ซึ่งในข้อท้ายนี้อ่อนไหวต่อความรู้สึกของมวลชน ในเอกสารถึงกับระบุ "คสช.ขอเรียนว่าอย่าได้หวาดระแวงว่าจะมีการสืบทอดอำนาจ คสช.ยินดีจะพ้นจากตำแหน่งและยุติอำนาจหน้าที่ทั้งปวงตามกำหนดเวลาใน Roadmap และในร่างรัฐธรรมนูญ" เพราะการจัดตั้งรัฐบาลใหม่และประคับประคองสถานการณ์เป็นเรื่องของรัฐบาลใหม่ รัฐสภาใหม่ ซึ่งรวมถึงวุฒิสภาด้วย จึงเสนอให้ในระยะแรกสมาชิกควรมาจากการคัดสรร

 เส้นทางวิบาก "กลไกฝ่าวิกฤติ"

"กลไกฝ่าวิกฤติ" เป็นประเด็นที่อยู่ในใจแกนนำคสช.มาตั้งแต่ต้น กว่าจะมาสรุปชัดว่า คือการใช้วุฒิสภาจากการสรรหาเป็นตัวปรับดุลอำนาจที่ว่า แต่ก่อนหน้านี้ยังคลุมเครือและตีความไปต่างกัน นับแต่การยกร่างรธน.ชุด "บวรศักดิ์ อุวรรณโณ" ที่ชูว่าเป็นฉบับ "พลเมืองเป็นใหญ่" นั้น เมื่องวดถึงขั้นพิจารณาหมวดบทเฉพาะกาล ได้มี "สัญญาณ" จากคสช.ขอให้บัญญัติ "กลไกฝ่าวิกฤติ" ที่ว่า โดยคสช.ย้ำเพื่อไม่ให้ซ้ำรอยอดีต ที่เกือบเกิดรัฐล้มเหลว เพื่อทหารจะไม่ต้องออกมาอีก

บทเฉพาะกาลครั้งนั้นจึงบัญญัติให้มี "คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติเพื่อการปฏิรูปและความปรองดองแห่งชาติ (คปป.) ขึ้น มีสมาชิก 61 คน จากประมุขและอดีตของสถาบันหลักต่างๆ เป็นกลไกเปลี่ยนผ่านจากระบอบรัฎฐาธิปัตย์ สู่ประชาธิปไตยเปลี่ยนผ่าน มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการใดๆ ในยามวิกฤติ แต่ก็ถูกวิจารณ์แหลกว่า เป็น "รัฐซ้อนรัฐ" และท้ายที่สุดก็ถูกคว่ำในที่ประชุมสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ตามสัญญาณที่มีเสียงเล่าอ้างว่ามาจากองทัพ

มาถึงร่างรธน.ฉบับ "มีชัย ฤชุพันธุ์" หลังเปิดร่างเบื้องต้นต่อสาธารณชนไปแล้วนั้น ช่วงแรกกระแสพุ่งเป้าที่เรื่องสิทธิชุมชนหล่นหาย และที่มาส.ส.-ส.ว.ที่เปลี่ยนไปจากเดิม เป็นหลัก ระหว่างนั้นกรธ.เปิดรับฟังข้อเสนอแนะเพื่อปรับแก้ร่างรธน. รวมทั้งข้อเสนอจากครม. ตามหนังสือด่วนมากที่รธ.122/2559 เมื่อวันที่ 29 มกราคม 2559

ล่วงมาเกือบ 2 สัปดาห์จึงเริ่มมีข่าวว่า "ข้อเสนอครม. 16 ข้อ" ส่งถึงกรธ. ต่อด้วยเนื้อหาที่มีรายละเอียดเพิ่มขึ้น โดยพุ่งเป้าที่ข้อ 16 ที่ต่อมามีการเผยแพร่เนื้อความว่า ครม.ห่วงหลังเลือกตั้งจะซ้ำรอยสู่ความยุ่งยากโกลาหลเหมือนสถานการณ์ก่อน 22 พฤษภาคม 2557 จึงเสนอ"บัญญัติเนื้อหาและการบังคับใช้รธน.เป็น 2 ช่วงเวลา"

ต่อมา "บวรศักดิ์" ได้ตอบคำถามผู้สื่อข่าวในประเด็นดังกล่าว ชี้ว่า มีการเสนอ "ประชาธิปไตยช่วงเปลี่ยนผ่าน" นี้ ตั้งแต่ครั้งที่ตนร่างรธน. แต่ครั้งนั้นเป็นการเสนอด้วยวาจา ไม่ได้ทำมาเป็นหนังสือโจ๋งครึ่มแบบนี้ ก่อนชี้เป้าให้ไปถามคนเซ็นหนังสือข้อเสนอครม.ฉบับนี้ "ใช่ท่านพล.อ.ประวิตรเซ็นไปไม่ใช่หรือ ก็ไปถามท่าน ตอนนั้นผมโดนหนักมาก สื่อด่าใหญ่โตว่าเป็นประชาธิปไตยครึ่งใบ"

ข้อเสนอ "รัฐธรรมนูญ 2 ช่วง" ที่เป็นนามธรรมยากจับต้องดังกล่าว ทำให้มีชัยบอกไม่เข้าใจ และไปพบ "วิษณุ เครืองาม" รองนายกฝ่ายกฎหมายถึงทำเนียบ ขอฟังความประสงค์ที่ชัดเจน ขณะเดียวกันประเด็นดังกล่าวจุดกระแสวิพากษ์วิจารณ์ลามไปแทบทุกวงการรุกเร้าใส่คสช.
แรงเสียดทานไต่ระดับขึ้นไปอีก เมื่อ "มีชัย ฤชุพันธุ์" ปฏิเสธการไปร่วมประชุมแม่น้ำ 5 สาย บอกไม่ต้องการให้เกิดภาพ "รับใบสั่ง" รวมทั้งขอให้ส่งข้อเสนอที่ชัดเจนมาเป็นลายลักษณ์อักษร ที่ทำเอาพล.อ.ประวิตรตอบกลับเสียงดังว่า พร้อมจะส่งหนังสือให้ และสำทับแต่ถ้ากรธ.ทำให้ไม่ได้ "ต้องชี้แจงมา"

และแทบลุกเป็นไฟเมื่อมีชัยบอกนักข่าวได้รับแล้ว กำลังศึกษารายละเอียดข้อเสนอแล้วจะแถลง แต่ถึงเวลาให้โฆษกกรธ.บอกว่า จะมีการรายงานข้อเสนอแม่น้ำ 4 สายในครม. แล้วจะชี้แจงสื่อ ให้รอฟังจากครม.ที่เป็นต้นเรื่องทีเดียวเลยจะได้ไม่สับสน ก่อนหยอด "ถ้าได้ฟังแล้วจะหงายหลัง”

ทำให้กระแสเกาะติด "รัฐธรรมนูญ 2 ช่วง" รุกเร้าใส่รัฐบาลหนักหน่วง จน "บิ๊กตู่" พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ตอบเสียงกร้าว ถ้าไม่ได้ก็จะเขียนไปอีก ก่อนย้ำอำนาจอยู่ที่ตนในการทำให้เกิดความเรียบร้อย ช่วงเดียวกัน "มีชัย" ก็ผ่อนสถานการณ์ บอกพร้อมรับพิจารณา ข้อเสนอมีน้ำหนักเพราะมาจากผู้รับผิดชอบบ้านเมือง ท่ามกลางข่าวลือสะพัด "มีชัย" ลาออก

น่าจับตายิ่งว่า ท้ายที่สุดรธน.ร่างสุดท้ายจะตอบรับข้อเสนอคสช.มากน้อยเพียงใด จากนั้นต้องลุ้นจะผ่านประชามติหรือไม่

 รธน.2521 แรงบันดาลใจ คสช.

อย่างไรก็ตามข้อเสนอ "ระยะผ่าน" ปรับโครงสร้างการเมืองดังกล่าว นายวิวรรธนไชย ณ กาฬสินธุ์ อดีตส.ส.ไทยรักไทย โพสต์ผ่านเฟซบุ๊กส่วนตัว ย้ำความเชื่อก่อนนี้ที่ได้ชี้ว่า เป็นการลอกโครงสร้างทางการเมืองบางส่วนมาจากรธน.ปี 2521

"คือ 1.ส.ว.แต่งตั้ง 2.ส.ว.ไม่ได้เลือกนายกฯและครม. (รธน.21 ก็ไม่ได้เลือกนายกใช้วิธีฟังเสียงจากหัวหน้าพรรค) 3.ส.ว.ลงมติอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล (ทีเด็ดเพราะถ้านายกมิใช่ผู้แต่งตั้งส.ว.จะคว่ำได้ทันที) พรรคส.ว.มี 250 เสียง เป็นพรรคอันดับ 1 ครับ 4.ส.ว. เป็นสมาชิกรัฐสภา 5.ส.ว.เป็นข้าราชการ 6.นายกคนนอก"

รธน.2521 มีความยาว 206 มาตรา พล.อ.อ.หะริน หงสกุล ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ประกาศในราชกิจจาเมื่อ 22 ธันวาคม 2521 และจัดการเลือกตั้งในปีถัดมา

โดยการร่างรธน.ฉบับนี้เกิดขึ้นหลังคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน โดยการนำของพล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ ยึดอำนาจเป็นครั้งที่ 2 จากรัฐบาลนายธานินทร์ กรัยวิเชียร ในเดือนตุลาคม 2520 เมื่อแนวทางการบริหารประเทศไม่เป็นที่ยอมรับ
หลังประกาศใช้รธน.2521 ได้จัดการเลือกตั้งโดยมีนายทหารเป็นนายกต่อเนื่องมา ทั้งพล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ผู้กุมอำนาจทางทหารตัวจริง และพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ที่เป็นนายกต่อเนื่องยาวนาน โดยมีพรรคการเมืองร่วมบริหารอยู่เกือบ 8 ปี จนประกาศวางมือ ทำให้พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ หัวหน้าพรรคชาติไทยเวลานั้น ขึ้นเป็นนายกและฟอร์มครม.จากการเลือกตั้ง แต่เพียง 3 ปี ก็ถูกทหารยึดอำนาจอีกครั้งในปี 2534

ยุคพล.อ.เปรมนี่เองเป็นช่วงที่ถูกเรียกว่า"ประชาธิปไตยครึ่งใบ" เพราะมีนายกจากทหารที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ฟอร์มครม.ร่วมกับพรรคการเมืองบริหารประเทศ หรือบางทีก็เรียกประชาธิปไตยแบบชี้นำ (โดยทหาร)

โดยที่รธน.2521 วางโครงสร้างการเมืองไว้เป็นแบบ 2 สภา คือ ส.ส.จากเขตเลือกตั้งจังหวัด ในอัตราผู้มีสิทธิออกเสียง 1.5 แสนคนมีส.ส.ได้ 1 คน ส่วนส.ว.มีจำนวน 3 ใน 4 ของส.ส. มีวาระ 6 ปี จับฉลากออก 1 ใน 3 ทุก 2 ปี แล้วตั้งทดแทน ข้าราชการประจำเป็นส.ว.ได้ ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา และเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ โดยที่นายกเปิดกว้างไม่จำกัดต้องเป็นส.ส.เท่านั้น รธน.2521 ยาว206 มาตรา ในบทเฉพาะกาลมาตรา 203 ระบุอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา ให้มีเท่าเทียมกับส.ส. โดยบัญญัติว่า ในวาระเริ่มแรกนั้นการพิจารณาเรื่องสำคัญให้กระทำในที่ประชุมร่วมของรัฐสภา คือ การพิจารณาร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี การอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล การพิจารณาร่างพ.ร.บ.เกี่ยวกับความมั่นคงของราชอาณาจักร ราชบัลลังก์ หรือเศรษฐกิจ

โดยที่ส.ว.มีจำนวนถึง 3 ใน 4 ของจำนวนส.ส. จึงเป็นเสียงสำคัญค้ำรัฐบาลคนนอก โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่เป็นทหาร ซึ่งเป็นผู้เลือกส.ว.เข้ามานั่งในสภา จึงกลายเป็นนายกที่มีเสียงสนับสนุนหนาแน่นและเหนียวหนับ

จนกลายเป็น "ต้นแบบ" ของคสช. เพื่อหวังคุมสภาพช่วงรอยต่อการเปลี่ยนผ่านในระยะ 5 ปี ก่อนกลับสู่กลไกถาวรต่อไป

จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 36 ฉบับที่ 3,141 วันที่ 20 - 23 มีนาคม พ.ศ. 2559